Vulnerabilidades del sistema y posibles escenarios de reforma

SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL DEPENDE DE UNA REFORMA MÁS QUE NECESARIA

Las asimetrías identificadas en las distintas cajas de jubilaciones nos llevan a la penosa conclusión de que no solo algunos fondos están en riesgo, sino que también todo el sistema previsional. La medida en la que este riesgo está presente varía entre los fondos, por lo que encontrar posibles vías de devolver estabilidad es necesaria, para garantizar la sustentabilidad del sistema. Por este motivo, en este quinto informe presentamos algunas posibles opciones de financiamiento de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), evaluando la factibilidad de las mismas y
analizando los resultados obtenidos.

1.Principales vulnerabilidades encontradas

Como se mencionó anteriormente, todo el sistema previsional del Paraguay presenta preocupantes desequilibrios, aunque en variada medida, como por ejemplo el Fondo de Jubilaciones del Instituto de Previsión Social (IPS), que se “salva” hasta el momento, al contar en promedio con 16 cotizantes activos por cada jubilado, en contraste con la Caja Fiscal cuyo promedio es de 3,3 cotizantes por cada jubilado.

Más allá de considerar la relación de cotizantes/jubilados, también es importante analizar la razón de valor/cuantía de las cotizaciones. De esta forma, podemos ver que en el año 2022, en el IPS la cotización mensual promedio para la jubilación era de tan solo ₲ 383.142 por cotizante, siendo el monto aportado
por el trabajador de ₲ 150.192 y por la patronal de ₲ 232.950 por mes. En la Caja Fiscal, la cotización promedio de los funcionarios al cierre del 2022 fue de ₲ 1.158.732 por mes, pero cabe recordar que para este fondo no se registra “directamente” el aporte del empleador (el Estado), sino que se realiza de forma
indirecta, y solo en casos donde sea necesario cubrir el déficit, siendo en realidad todos los paraguayos los que terminan pagándolo, a través de los impuestos. La suma cubierta en promedio asciende a ₲ 319.296 mensualmente por jubilado, que se traduce mensualmente en aproximadamente US$ 10 millones en total.

Lo llamativo de las cifras de la Caja Fiscal y del IPS, es que, al compararlas considerando tanto el número de aportantes como las cifras de los ingresos, se encuentra que el IPS, con casi 4 veces más aportantes, pero el ingreso es superior en tan solo el 24% con relación a la Caja Fiscal, aunque esta diferencia debe
relativizarse por el porcentaje de aportes (16% para la Caja Fiscal en comparación con el 12,5% del IPS). Más allá de esta exigua diferencia, podría considerarse además otras explicaciones tales como: i) grandes déficits en materia de control en el IPS; y, ii) la evasión al momento de declarar el salario base imponible para los cotizantes, donde se observó que en el IPS el salario promedio es de ₲ 3.065.134, en tanto que en la Caja Fiscal la base promedio es de ₲ 7.242.075. En otras palabras, en el Sector Público la base es de casi un 140% superior con relación a lo declarado para los empleados del Sector Privado, quedando explicita la “cuasi habitual práctica” de subdeclarar los salarios abonados de los trabajadores en el Fondo del IPS.

2.Resultados de la Caja Fiscal como porcentaje del Producto Interno Bruto

Del total de los 10 años analizados, la Caja Fiscal ha registrado un déficit financiero (mayor egreso que aportes) en los últimos 8 ejercicios fiscales, que debió ser cubierto principalmente con impuestos.

De entre los sectores que componen la Caja, solo los Empleados Públicos, los Magistrados Judiciales y los Docentes Universitarios han contado con un resultado positivo, o superávit, desde el inicio del periodo de análisis, que comprende los años de 2013 al 2022, en tanto que el Magisterio Nacional, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales han obtenido déficit en todo el periodo estudiado, solventado generalmente con ingresos fiscales o con las contribuciones de los demás sectores con superávit.

En relación al Producto Interno Bruto (PIB), en el periodo de 2013 a 2022 la Caja Fiscal ha alcanzado un déficit acumulado cercano al 2% del PIB, que se encuentra explicado principalmente por los sectores de Fuerzas Armadas, Magisterio Nacional y Fuerzas Policiales, que registraron déficits acumulados del 1,93%, 1,42% y 1,39% respectivamente en función al PIB. A continuación, en el siguiente cuadro se presenta la evolución de la situación fiscal de la Caja en base al PIB, en el periodo analizado:

Un informe sobre riesgos fiscales¹ elaborado por el MEF, en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizó una proyección para el periodo de 2022 a 2029, donde se menciona que el déficit acumulado de la Caja Fiscal podría aumentar al 6,6% del PIB, teniendo solo en cuenta el aumento del déficit del Programa Civil, bajo el fundamento de que el déficit del Programa No Civil se mantendría alrededor del 0,4% del PIB, según sus estimaciones.

3.Escenarios y posibles opciones de financiamiento

3.1.Aumento de la tasa de contribución:

Suponiendo el salario base promedio de ₲ 7.242.075 de los aportantes de la Caja Fiscal, un aumento de un punto porcentual de la tasa de contribución actual a 17% (₲ 72.421 más de aportes mensuales) significaría un incremento de ₲ 16.780 millones mensuales y ₲ 201.365 millones anuales, según datos del año 2022. De esta manera, el aumento de la tasa de contribución ayudaría a disminuir el 0,07% déficit de la Caja Fiscal, conforme se presenta en el siguiente cuadro:

3.2.Inclusión de los funcionarios contratados a la Caja Fiscal:

Ante el gran déficit de cobertura del régimen previsional una alternativa, en nuestra opinión válida, sería que los contratados realicen aportes al régimen de seguridad social y así ir conformando el fondo para su futura jubilación.

Considerando que todos los funcionarios contratados aporten también el 17% de sus ingresos mensuales a la Caja Fiscal, con un salario mínimo como base imponible, se espera que esta logre incrementar sus fondos y mejore su sostenibilidad. Para el cierre del año 2022, se registraron 40.949 funcionarios contratados que prestaban servicio en alguno de los Organismos y Entidades del Estado (OEE) de la Administración Central, con los que se podrían obtener ₲ 223.908 millones anuales, reduciendo de esta forma cerca del 0,08% del déficit anual como proporción del PIB del total de la Caja Fiscal. El cálculo realizado se presenta en el cuadro a continuación:

3.3.Extensión del periodo de aportes

Aumentar el tiempo de aportes requerido a 64 años y 11 meses, podría ayudar a reducir la presión financiera de la Caja Fiscal en el mediano e incluso en el largo plazo. De acuerdo con un informe publicado por Aranco, N., et al. (2022) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)² , a pesar de que la edad promedio de jubilación mínima en América Latina y el Caribe es de también 60 años, el promedio de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es de 64 años, los que incluso cuentan con una tasa de aporte mayor, de 18,4%.

En base a esto, el informe afirma que, si los parámetros y la proporción de adultos mayores con derecho a percibir una pensión no varían, los cambios en el gasto en jubilaciones serán netamente el resultado de las variaciones en la población, con lo que el gasto en función del PIB crecería hasta dos o tres veces más de los niveles actuales, asumiendo que los ingresos se mantengan estables en las próximas décadas.

Con relación al Sector del Magisterio Nacional, se sugiere que los maestros continúen activos y accedan a la jubilación a los 65 años, es decir, seguirían aportando 20 años más considerando las condiciones economicas muy favorables con que cuentan en la actualidad. Los recursos adicionales para la Caja Fiscal en concepto de un incremento en la cantidad de años de vida laboral activa son equivalentes a ₲ 1.017.552 millones anuales para el Sector.

Cabe resaltar que para este supuesto se consideró el retiro promedio de los docentes a los 45 años, donde el aumento situaría la edad de retiro en aproximadamente 65 años.

3.4.Cambios en la tasa de reemplazo

3.4.1.Servicio no civil

De manera a equiparar la edad de retiro del sector No Civil a todos los demás sectores, se sugiere (atendiendo la edad límite superior de retiro previsto en sus respectivas leyes) que la tasa de reemplazo se reduzca a la relación 50-20-50 (50 años de edad, 20 años de servicio, y 50% de beneficio sobre el salario promedio) generándose un ahorro anual de ₲5.455 millones de gastos para el Sector de los Policías y de ₲1.198 millones para las Fuerzas Armadas, con los que se podría reducir cerca del 0,76% del déficit actual de la Caja Fiscal. La tasa de reemplazo pasaría a ser del 90% al cumplir los 65 años sobre el promedio de ingresos de los últimos 120 meses. En los siguientes cuadros se presentan los resultados para ambos sectores:

Esta medida significaría una disminución del 0,76% del déficit actual, y de 0,002% del déficit en relación al PIB, pero por sobre todo dotaría de mayor equidad a 2 Cajas con mayores beneficios relativos.

3.4.2.Servicio civil

La sugerencia de medida implicaría aplicar la proporcionalidad 50-20-50 (50 años de edad, 20 años de servicio, y 50% de beneficio sobre el salario promedio) así como se propone la unificación a una sola tasa de reemplazo, para lo cual se sugiere igualar la tasa de reemplazo en el 90% del salario promedio de los últimos 120 meses cuando el cotizante haya cumplido 65 años y cuente con por lo menos 30 años de aportes. Esta medida es aplicable para todos los trabajadores de los sectores que componen la Caja Fiscal y con ello se pretende disminuir las amplias discrepancias y fomentar la equidad entre los sectores, además de desincentivar el retiro temprano de los aportantes y de esa manera asegurar la sostenibilidad
financiera de la Caja de mediano plazo.

3.5.Ampliación del periodo de ingresos promedio

Según Navarro, B. y Ortiz, E.³ , considerar solo los últimos salarios percibidos por un trabajador como base imponible para el pago de los beneficios sobreestima el salario representativo de toda la vida laboral del empleado, sobreestimando de igual manera el beneficio a percibir. Esto permite a los trabajadores negociar incrementos salariales justo antes de obtener su jubilación, con el fin de recibir un mayor beneficio.

Dentro de la Caja Fiscal, el sector Civil considera como base el promedio de los últimos 60 meses (36 meses para los profesionales médicos, odontólogos y bioquímicos), mientras que el sector No Civil tiene en cuenta tan solo el último sueldo recibido. La ampliación y unificación del periodo de ingresos promedio a 120 meses (10 años) para el cálculo del beneficio sería recomendable, principalmente para asegurar la sostenibilidad de los recursos y evitar incurrir en más déficit.

En el límite, incluso se debería considerar el promedio de toda la vida laboral del aportante, actualizando los salarios históricos según el índice de precios del consumidor, la tasa de incremento salarial, o una combinación de estos, atendiendo a la experiencia de los países miembros de la OCDE.

Conclusión

En resumen podemos ver que los siguientes números, aunque preliminares, dan cuenta de que existen varias medidas que permitirían “salvar” el déficit del corto plazo de la Caja Fiscal. No obstante, sería recomendable aplicar medidas conjuntaspara evitar la persistencia de la inequidad al tiempo de continuar potenciando la desigualdad de todo el sistema previsional del Paraguay. La síntesis de los principales resultados de cada escenario analizado se aprecia en el siguiente cuadro:

Es de recordar que el déficit de la Caja Fiscal es financiada principalmente impuestos y con el objetivo de buscar la mayor neutralidad posible de los impuestos, se debería considerar que el financiamiento del déficit debería de cubrirse con el Impuesto a la Renta Personal (IRP), teniendo en cuenta que es un impuesto directo y tiende a ser un instrumento muy eficaz para una mejor redistribución de la renta, especialmente si su diseño incorpora una escala progresiva. El IRP grava las rentas de personas físicas, tales como las rentas y ganancias de capital.

Las recaudaciones del IRP del año 2022 han sido de ₲ 432.765 millones de ingresos, que representan el 0,15% del PIB. En este sentido, la tasa del IRP necesaria para cubrir el déficit de la Caja Fisal, si no se toman medidas activas, debería ubicarse en alrededor del 20,3%, con lo que se generaría (aunque no es lineal) poco más del doble de la recaudación actual.

Aún así, también se deberían ponderar los efectos negativos que una tasa mayor de un impuesto podría generar, tales como una mayor evasión/elusion por parte de los contribuyentes, desincentivos al trabajo y más de uno se pasaría al lado obscuro de la economia (informalidad).

Para finalizar, consideramos que la mejor estrategia que ayude a mejorar la situación actual la Caja Fiscal será aquella que permita unificar o equiparar los requisitos necesarios de todos los sectores para acceder a los beneficios de la jubilación, permitiendo de esa forma una mayor sostenibilidad del fondo. La reforma deberá además buscar responder los objetivos y criterios esperados, permitir una gestión transparente, eficiente y equitativa y garantizar la capacidad financiera del sistema en el largo plazo teniendo presente el cambio demográfico esperado para el próximo septenio y con ello se minimizarían los ajustes sin un orden lógico y sistémico en la modificación de los requisitos.