Un presupuesto desvinculado de nuestro Plan Nacional de Desarrollo.

Paraguay tiene un Plan Nacional de Desarrollo de cumplimiento obligatorio para el Estado, pero eso no garantiza que el presupuesto lo respete. ¿De qué sirve un plan si el gasto público sigue premiando la promesa política antes que la evidencia? ¿Puede hablarse de calidad del gasto sin un sistema de evaluación que diga qué funciona y qué no? ¿Por qué, después de más de una década de intentos, Paraguay sigue sin una arquitectura sólida de rendición de cuentas?

En este episodio de Plaza Pública, conducido por Yan Speranza, José Molinas —director del Instituto de Desarrollo, rector de la Universidad Internacional de Desarrollo y exministro de la Secretaría Técnica de Planificación (2013-2018)— y Hugo Royg —economista, director y fundador de MENTU y exministro de la Secretaría Técnica de Planificación (2009-2012)— analizaron la relación entre los planes nacionales de desarrollo, el presupuesto público y la debilidad del sistema de evaluación en Paraguay.

La alineación gradual entre el plan y el presupuesto

Durante el programa se explicó que entre 2014 y 2018 se avanzó en alinear gradualmente los programas públicos con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2030, primero a nivel de programas y luego en la preparación presupuestaria, vinculando productos y resultados con los 77 objetivos del plan. Se señaló que ese nivel general de alineación narrativa todavía existe, aunque cambiaron las denominaciones de “producto” y “actividad presupuestaria”. Con todo, se remarcó que esa alineación es apenas una condición necesaria: sin sistemas de información y evaluación que la complementen, no alcanza para mejorar la calidad del gasto.

El presupuesto como el verdadero mapa del poder

Se planteó que un plan sin traducción presupuestaria “no mueve la plata”: para que sea efectivo debe aumentar el presupuesto de los temas priorizados y reducirlo en los no priorizados. En ese sentido, se explicó que en la práctica el presupuesto suele ser una suma de números con títulos coherentes con el plan, pero que rara vez se cierran programas o se incrementan otros en función de resultados de evaluación. Este desequilibrio se atribuyó a una jerarquía institucional: quien presenta el presupuesto es el Ministerio de Economía y Finanzas, mientras que la antigua Secretaría Técnica de Planificación quedó subordinada a esa estructura.

Una evaluación que cubre menos del 2 % de los programas

Uno de los puntos centrales de la conversación fue que el problema no está en el plan sino en la evaluación: existen elementos dispersos —la balanza de la gestión pública, indicadores del plan estratégico institucional, evaluaciones de la unidad de presupuesto por resultados del MEF— pero en conjunto no cubren ni el 2 % de los programas públicos. Se identificaron como principales barreras la debilidad de los sistemas de información, los registros administrativos sin control de calidad y la falta de comunicación entre instituciones. Frente a esto, se propuso reemplazar la idea general de “calidad del gasto” por tres componentes concretos: mejor información, mejor evaluación y mejor difusión de resultados.

Tekoporá, adultos mayores y Hambre Cero: evaluaciones desparejas

También se repasó qué tan evaluados están los grandes programas sociales vigentes. Se mencionó que Tekoporá, activo desde 2003 como parte de la familia de transferencias monetarias condicionadas, fue evaluado y mostró resultados positivos consistentes con experiencias similares en otros países. En cambio, se señaló que el programa de adultos mayores solo cuenta con una evaluación exploratoria del Instituto de Desarrollo con datos limitados, y que Hambre Cero apenas dispone de una evaluación previa y parcial sobre alimentación escolar, sin seguimiento sistemático propio. A esto se sumó la advertencia de que persisten atrasos significativos en pagos de obras públicas y medicamentos sin que existan evaluaciones que expliquen sus causas.

La necesidad de una evaluación externa e independiente

Otro eje de la conversación fue el sesgo que surge cuando la misma institución que ejecuta un programa es la que evalúa su impacto. Se argumentó que, por esa razón, la evaluación debería recaer en universidades, consultoras u otras entidades externas, mientras que la producción de datos —como la que realiza el INE— puede seguir siendo pública. Se subrayó además que esta lógica no debería limitarse a los programas sociales: también deberían evaluarse sistemáticamente las obras de infraestructura, los programas de formación laboral como los de SINAFOCAL y el SNPP, e incluso los incentivos fiscales a sectores como la maquila.

El 91 % de analfabetismo funcional y una meta educativa incumplida

El caso de la educación se describió como una crisis silenciosa sin evaluación sistemática. Se recordó que el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2030 fijó como meta que los adolescentes de 15 años alcanzaran el nivel mínimo de competencia de PISA para 2030, con el fin de reducir el analfabetismo funcional. La primera medición, realizada en 2018, arrojó resultados muy deficientes, y hacia 2022 el analfabetismo funcional llegaba al 91 %, sin mejoras hacia 2025. Se agregó que una evaluación censal de aprendizajes realizada en 2015 tardó tres años en publicar resultados y luego dejó de aplicarse, lo que impide contar con información oportuna sobre el principal rubro del gasto educativo: los salarios docentes.

Veinte programas de alfabetización y una sola evaluación

Como ejemplo concreto de decisiones tomadas sin evidencia, se relató una experiencia con un programa de alfabetización de adultos en la que se descubrió que existían más de veinte programas paralelos financiados por distintos organismos multilaterales y convenios institucionales, cada uno con personal, vehículos y materiales propios. Recién una evaluación permitió determinar cuál de esos programas —uno ejecutado junto a una ONG mediante educación radial— era efectivamente el más efectivo, lo que hizo posible reasignar recursos. Se remarcó que ese debería ser el sentido último de toda evaluación: dirigir cada guaraní hacia lo que demuestra impacto.

Información pública, trazabilidad y la deuda con los medicamentos

La disponibilidad y calidad de la información pública apareció como condición previa a cualquier evaluación seria. Se señaló que en los últimos años hubo un retroceso en la transparencia de información clave, como los datos de comercio exterior de aduanas, y que incluso se llegó a desconocer el monto exacto de la deuda del Estado con proveedores de medicamentos. Se destacó, en cambio, que la disponibilidad pública de información —como ocurrió con los registros de vacunación contra el COVID-19, que permitieron detectar irregularidades— es lo que habilita el control ciudadano. Como principio de rendición de cuentas se propuso que “todo ladrillo puesto tenga nombre, ubicación y factura”, es decir, trazabilidad completa de cada gasto público.

Los consejos de desarrollo municipal que dejaron de reunirse

Hacia el cierre se describió una arquitectura de participación ciudadana que llegó a funcionar y luego fue abandonada. Se explicó que entre 2014 y 2018 se impulsaron planes municipales de desarrollo sostenible en 232 de 260 municipios, con consejos de desarrollo municipal que reunían representantes del gobierno local, instituciones nacionales y sociedad civil, acompañados por un equipo nacional de estrategia. Se recordó que existió además un tablero de control ciudadano y presidencial que publicaba el avance de compromisos por institución y departamento. Con pesar, se constató que esa arquitectura, pensada para que la ciudadanía verificara en terreno lo que el gobierno central reportaba, se desactivó en las administraciones siguientes.

El episodio permitió describir cómo la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo de cumplimiento constitucional no basta por sí sola para orientar el gasto público si no está acompañada de un sistema de evaluación robusto, información pública confiable y mecanismos de participación ciudadana activos. Se concluyó que Paraguay no enfrenta principalmente un problema técnico —las herramientas tecnológicas actuales superan ampliamente las disponibles hace una década— sino una falta de decisión política para sostener la transparencia, la trazabilidad del gasto y la evaluación independiente de los programas, condiciones sin las cuales la discusión presupuestaria seguirá reduciéndose a cifras desconectadas de resultados.