INFRAESTRUCTURA. Imprescindible para el desarrollo Cómo crecer en infraestructura sin arriesgar la estabilidad económica.

Paraguay invierte en infraestructura muy por debajo de lo que necesita, mientras la presión fiscal y el gasto social compiten por los mismos recursos. ¿Cómo financiar una brecha estimada en 30.000 millones de dólares sin comprometer la responsabilidad fiscal? ¿Qué lecciones deja la experiencia colombiana de concesiones de cuarta y quinta generación? ¿Por qué la infraestructura sigue sin consolidarse como una política de Estado?

En este episodio de Plaza Pública, conducido por Yan Speranza, Iván Duque —expresidente de la República de Colombia— y José Luis Heisecke —presidente de la Cámara Paraguaya de la Construcción (CAPACO), que celebra su 59.º aniversario— analizaron los desafíos para financiar la infraestructura en Paraguay a la luz de la experiencia colombiana.

La brecha de infraestructura en Paraguay

Se señaló que el déficit de infraestructura es común a casi toda América Latina, aunque existen experiencias positivas en Chile, México, Brasil, Colombia y también en Paraguay, donde en el período 2018-2023 se invirtieron más de 4.000 millones de dólares y se pavimentaron más de 4.000 kilómetros de carreteras. Se indicó, sin embargo, que la inversión paraguaya en infraestructura promedió alrededor del 2% del PIB en los últimos 15 años y que el país debería fijarse la meta de alcanzar entre el 4% y el 5%. Se explicó que antes de la pandemia se estimaba una necesidad de 10.000 millones de dólares para dejar de ocupar el penúltimo lugar regional en infraestructura, pero que el Banco Mundial elevó esa cifra a 30.000 millones para los próximos diez años, el triple. Se detalló que ello implica invertir unos 3.000 millones de dólares anuales, cuando actualmente se invierten alrededor de 680 millones, con niveles de ejecución que rondan apenas el 60% o 70%.

Superávit de desarrollo frente a superávit fiscal

Se planteó la distinción entre “superávit fiscal” y “superávit de desarrollo”. Se explicó que muchos países latinoamericanos, en parte para dejar atrás las herencias de los años ochenta, adoptaron como objetivo central el superávit fiscal o reglas fiscales rígidas. Se reconoció que la responsabilidad fiscal trae beneficios concretos, como un financiamiento más barato y el acceso al grado de inversión, pero se sostuvo que la regla puede admitir flexibilidades cuando se trata de inversiones estratégicas que aceleran el desarrollo. Se argumentó que, si un país proyecta un déficit de 1,5% del PIB, no ocurriría nada grave si durante un período transitorio se admite un déficit algo mayor destinado a infraestructura, proyectos agroindustriales o energéticos. Se insistió en que la infraestructura no debe concebirse como un gasto, sino como una inversión que detona crecimiento y prepara al país para recibir inversión de largo plazo.

Vehículos financieros para acelerar la inversión

Se explicó que la “creatividad financiera” consiste en crear vehículos de propósito especial que no se computen necesariamente en el déficit del Gobierno central, como un fondo especializado de infraestructura capaz de empaquetar proyectos con preinversión concluida y titularizarlos. Se señaló que, de ese modo, socios estratégicos como Taiwán podrían dejar de ser convocados para donar pequeños recursos destinados a proyectos menores y pasar a adquirir títulos con rentabilidad, financiando a valor presente obras que, de otro modo, tardarían una década o más en ejecutarse. Se agregaron otras herramientas complementarias: la titularización en mercados internacionales, los fondos de capital provenientes de otros mercados y el financiamiento de la banca multilateral mediante garantías y créditos de largo plazo para los contratistas del sector.

La experiencia colombiana de las concesiones

Se recordó que en Colombia se reformó la ley de alianzas público-privadas durante el gobierno anterior al de Duque y que tomó entre dos y tres años estructurar un listado de proyectos financiados con vigencias futuras, cuyo pago estatal comienza recién cuando la obra concluye, lo que alivia la carga inmediata sobre las finanzas públicas. Se indicó que, al inicio del gobierno de Duque, 27 de los 29 proyectos de concesión de cuarta generación estaban atrapados en litigios y controversias contractuales, sin cierre financiero. Se detalló que la estrategia combinó cuatro elementos: gerencia, destrabe jurídico, financiamiento y movilización de recursos de los mercados de capital, a los que se sumó el más importante, la participación de la banca multilateral con créditos de mayor plazo y mejores condiciones. Se destacó que fue el cuatrienio con más inauguraciones de dobles calzadas, que se lanzó la quinta generación de concesiones y que el túnel de La Línea, el más largo de América Latina, pasó de un avance del 45% a su culminación en dos años.

Preinversión, institucionalidad y proyectos que atraen capital

Se señaló que la clave de los buenos proyectos es la preinversión. Se explicó que Colombia contó con la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) como brazo financiero, con la Agencia Nacional de Infraestructura y con la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, y que la banca de inversión colaboró en la estructuración. Se indicó que el gobierno llegó a reunir más de 30 proyectos estratégicos con tasa interna de retorno, diseño y ruta de licenciamiento definidos, lo que permitió promocionarlos ante inversionistas de todo el mundo. Se detalló que muchos proyectos ya concesionados fueron luego adquiridos por fondos como Macquarie, KKR o Goldman Sachs, interesados en flujos de caja estables. Entre las obras mencionadas figuraron Pasto–Popayán, Popayán–Santander de Quilichao, el Canal del Dique, los accesos norte y sur de Bogotá, la firma del contrato del metro de Bogotá en 2019 y Puerto Antioquia, en Urabá, ya en operación. Se subrayó que el mejor legado son proyectos que impulsan inversión, aunque otros los inauguren.

Gasto social, crecimiento e informalidad

Se describió que Paraguay amplió significativamente su inversión social, con el programa Hambre Cero, que supera los 500 millones de dólares y alcanza a cerca de un millón de niños, y con transferencias a adultos mayores por un monto similar, en un contexto de acuerdo para no subir impuestos y de creciente peso de los intereses de la deuda. Se señaló que la inversión en infraestructura termina siendo la variable de ajuste de menor costo político. Frente a ello se argumentó que el gasto social, aunque necesario, solo es sostenible en el tiempo si se genera más crecimiento, y que ese crecimiento depende de la inversión en infraestructura, vivienda y conectividad. Se advirtió sobre la “trampa” de gobiernos que prefieren el aplauso del gasto social a iniciar obras que no inaugurarán. Se recordó que en Paraguay la informalidad alcanza el 52% de una población económicamente activa de algo más de 3 millones de personas, y que formalizar la economía exige generar empleo sostenible a través de la infraestructura.

Una agenda social y de infraestructura en simultáneo

Se sostuvo que la infraestructura “no es un tema de élite”, ya que una doble calzada acerca oportunidades a quienes viven en zonas apartadas, el agua y el saneamiento reducen enfermedades y la interconexión eléctrica es condición para atraer centros de datos y avanzar hacia una economía digital. Se explicó que el gobierno colombiano procuró demostrar que ambas agendas eran compatibles: dejó gratuito el 97% de la matrícula de la universidad pública para familias vulnerables y de clase media emergente, estableció cobertura universal de protección para mayores de 70 años en condición de vulnerabilidad y amplió la red de transferencias durante la pandemia, logrando la mayor reducción porcentual de la pobreza multidimensional en un período de gobierno. Al mismo tiempo, se estructuraron proyectos como la segunda línea del metro de Bogotá y el Regiotram de Occidente. Se indicó que esa gestión quedó documentada en las memorias tituladas “Es con hechos”.

Saneamiento y adaptación al cambio climático

Se señaló que Paraguay presenta uno de los indicadores más bajos de la región en alcantarillado sanitario, con una cobertura de alrededor del 8%, frente al 79% de Colombia y el 65% de Uruguay, lo que representa un serio problema sanitario y ambiental en un país que, además, posee una importante riqueza hídrica subterránea. Se reconoció que los últimos gobiernos avanzaron en hospitales y saneamiento, pero se insistió en que estas obras deben trascender las administraciones. Se explicó que el concepto de infraestructura también abarca la adaptación al cambio climático: alcantarillado pluvial, protección frente a la erosión costera, diques, malecones e infraestructura natural. Se estimó que solo África necesita invertir más de 2 billones de dólares en mitigación y que América Latina no está lejos de esa cifra, por lo que se propuso crear fondos fuera de las cuentas nacionales para traer esa inversión a valor presente.

Populismo y continuidad de las políticas de Estado

Se afirmó que el gobierno de Gustavo Petro interrumpió la política de Estado colombiana en infraestructura al paralizar los proyectos de iniciativa privada e imponer restricciones a los peajes que volvieron inviables varias concesiones. Se indicó que también se desmontaron los incentivos a las energías renovables no convencionales, cuya capacidad había pasado de 30 a más de 2.000 megavatios contratados, y se señaló un legado de inflación promedio de entre el 8% y el 9%, el mayor déficit fiscal reciente y tasas de endeudamiento de entre el 13% y el 14% en pesos. Se aclaró que la cuestión no es de izquierda o derecha, citando a Ricardo Lagos y Eduardo Frei en Chile como impulsores de la infraestructura con criterios sostenibles. Se concluyó que Paraguay, por su responsabilidad fiscal, baja relación deuda-PIB y respaldo de las calificadoras, podría apostar por infraestructura estratégica sin ser penalizado por los mercados, e incluso financiarse a menor costo.

Los límites de las APP y las propuestas para Paraguay

Se advirtió que muchas alianzas público-privadas en Paraguay no son plenamente privadas: al no resultar rentables, el Estado termina cubriendo cerca del 70% de lo que deberían aportar los peajes, como ocurre en el tramo Ypacaraí–Caaguazú, donde de unos 120 millones de dólares el Estado aportaría alrededor de 100 millones. Se señaló que en ocasiones resulta más barato financiarse con el BID o la CAF que mediante una APP, y que la única concesión autosostenible es la de Caaguazú–Ciudad del Este. Se mencionó que el Instituto de Previsión Social, con un fondo cercano a 3.000 millones de dólares, tiene prohibido invertir directamente en papeles del Estado. Como propuestas se plantearon la creación de un Consejo de Política de Infraestructura, impulsado por CAPACO y la Cámara Vial Paraguaya (CAVIALPA), inspirado en Chile, Ecuador y Uruguay; completar la ruta Bioceánica; desarrollar la navegación del río Paraguay, por donde transita entre el 70% y el 80% de la mercadería; y duplicar el triángulo Asunción–Encarnación–Ciudad del Este con peajes, superando la desconfianza social que reflejan indicadores como el Latinobarómetro.

El episodio permitió describir la magnitud del rezago paraguayo en infraestructura y las herramientas que podrían cerrarlo: una concepción de la infraestructura como inversión transversal al desarrollo y no como gasto sectorial, flexibilidades fiscales transitorias orientadas a proyectos estratégicos, vehículos financieros capaces de atraer capital privado e internacional, una cartera de proyectos con preinversión sólida y una institucionalidad que garantice continuidad entre gobiernos. Como conclusión principal, se planteó que Paraguay, con su doble grado de inversión y su estabilidad macroeconómica, cuenta con condiciones para convertir la infraestructura en una política de Estado, siempre que logre construir una narrativa pública que la asocie con el bienestar de toda la población.